Охранная зона электрического кабеля: Охранная зона подземных кабельных линий электропередачи \ Акты, образцы, формы, договоры \ КонсультантПлюс

О защите подводной кабельной системы

Кабели размером с садовый шланг пересекают океаны. В отличие от вашего домашнего шланга, эти кабели требуют всей защиты, предоставляемой другим элементам критически важной инфраструктуры, таким как электросеть. И, предполагая, что у вас нет серьезной вражды с соседями, эти кабели также не похожи на ваш домашний шланг, потому что страны и негосударственные субъекты, стремящиеся сеять разрушения, понимают, что разрыв одного кабеля может оставить миллионы без доступа к Интернету, оседлать компании с миллионными убытками и отнять у энергосистемы миллионы гигаватт энергии.

Несмотря на очевидную уязвимость этих кабелей, Соединенные Штаты не предприняли необходимых шагов для защиты этой критически важной инфраструктуры. Это не из-за отсутствия предупреждения. Еще в 2017 году Гаррет Хинк обсуждал в Lawfare недостатки правового режима, защищающего подводные кабели. Год спустя он оценил конкретную угрозу, которую Россия представляет для подводной кабельной системы. К концу 2022 года «мейнстримные» комментаторы, такие как Фарид Закария, уловили необходимость принятия новых политик, касающихся безопасности этой критически важной инфраструктуры.

Недостаточное внимание, уделяемое защите подводных кабелей, обусловлено тремя фактами. Во-первых, недостаток осведомленности законодателей об уязвимости этих кабелей приглушил призывы к просроченной политике. Во-вторых, частные компании владеют большинством наиболее важных кабелей, что усложняет усилия по внедрению политики, требующей больших затрат времени и ресурсов. Наконец, в разных частях моря действуют устаревшие и сложные законы, что создает препятствия для реализации новой политики. Однако, несмотря на эти препятствия, администрация Байдена может и должна принять меры для обеспечения безопасности подводной кабельной системы. В этой статье предлагаются три простых рекомендации, которые могут значительно повысить устойчивость этих поставщиков интернета, энергии и многого другого.

Недостаточное понимание важности подводных кабелей

Подводные кабели редко попадают в заголовки новостей. Общественность, возможно, имела смутное представление о своей роли в содействии общению, когда в 1857 году из графства Керри в Ирландии отплыли два корабля, чтобы проложить трансатлантический кабель, чтобы телеграммы могли течь через пруд. Возможно, внимание публики ослабло в тот же день, когда зарождавшаяся экспедиция подошла к стремительному завершению — оборвался трос, и началась череда ремонтов.

Почти год спустя, в августе 1858 года, трансатлантический кабель, наконец, стал «онлайн», но внимание средств массовой информации было сосредоточено не столько на средстве, которое позволяло обмениваться международными сообщениями, сколько на содержании этих сообщений. В защиту того, что общественность не ценит саму инфраструктуру, первое сообщение было между знаменитостями. Королева Виктория сообщила президенту США Джеймсу Бьюкенену о своей надежде на то, что кабель послужит «дополнительным связующим звеном между странами, чья дружба основана на их общих интересах и взаимном уважении».

С 1858 года мало что изменилось. Кабели были проложены по всему миру, но мало внимания уделялось их расположению, владельцам, функциям и уязвимости. Публике можно простить, пожалуй, предположение, что наша коммуникационная инфраструктура больше зависит от спутников, чем от подводных кабелей.

Однако наша зависимость от этих кабелей со временем только возросла, а их безопасность снизилась. Более 95 процентов межконтинентального глобального интернет-трафика проходит по подводным кабелям. Когда один из этих кабелей разрывается — преднамеренно или по естественным причинам — нарушение может быть значительным. Например, миллионы людей испытали временное отключение интернета 7 июня, когда был перерезан кабель Азия-Африка-Европа-1.

Помимо связи, подводные кабели будут все чаще использоваться для еще одной важной цели: передачи энергии. В прошлом году Великобритания и Норвегия продемонстрировали ценность этого варианта использования, запустив в эксплуатацию самый длинный в мире подводный электрический кабель, позволяющий странам делиться возобновляемой энергией.

Особенно в то время, когда передача энергии стала геополитической проблемой, однако эти кабели стали объектами, нуждающимися в дополнительной защите. Исторически, как указал Хинк в 2017 году, можно было с уверенностью предположить, что физическое повреждение кабелей было результатом несчастных случаев, например, когда рыбаки по ошибке бросили якорь на кабель, или естественных причин, таких как землетрясения. Тем не менее, сообщения о повреждении или обрыве кабелей больше не обоснованно приписываются любопытным морским существам. Вместо этого сообщения о повреждении кабеля приводят к таким заголовкам, как этот от Techspot: «Поврежденные европейские подводные кабели влияют на подключение к Интернету во всем мире: маловероятное совпадение или российский саботаж временно приостановил доступ в Интернет?»

Подобные вопросы перекликаются с опасениями премьер-министра Великобритании Риши Сунака, который опубликовал подробный анализ подводной кабельной системы, будучи членом парламента. Эти опасения оправданы, учитывая увеличение инвестиций России в военно-морские суда, способные отслеживать и нарушать трафик, проходящий по подводным кабелям. Например, в 2018 году Хинк отметил, что российские подводные лодки способны «погружаться на тысячи метров, что позволяет [им] нацеливаться на кабели на глубине, которую будет очень трудно восстановить».

Некоторые страны, такие как Великобритания, не упустили этот момент, чтобы заручиться поддержкой защиты подводных кабелей — министр обороны страны недавно объявил о планах построить два корабля, оснащенных средствами защиты подводных кабелей страны.

Факторы частной собственности в защите морских кабелей

Хотя осознание роли и уязвимости подводных кабелей может распространяться, задача защиты этой критически важной инфраструктуры только усложняется. Частные кабели обеспечивают почти 100 процентов межконтинентального глобального интернет-трафика. Даже государственные организации, такие как Министерство обороны, почти полностью полагаются на частные кабели для своего интернет-трафика.

Попытки наладить координацию между коммуникационными компаниями и государственными организациями США дают мало надежды на быстрый и достаточный ответ в отношении угроз, исходящих от подводных кабелей. Испытания и невзгоды Агентства кибербезопасности и безопасности инфраструктуры (CISA) демонстрируют такие трудности. С момента начала деятельности CISA в 2016 году агентство изо всех сил пыталось выполнить свой законный мандат: обмен информацией о киберугрозах между федеральным правительством и частным сектором. Согласно аудиту Министерства внутренней безопасности, эффективность CISA была подорвана относительно небольшим количеством частных лиц, подписавшихся на программу, трудностями с созданием стандартов для обмена такой информацией и нехваткой персонала CISA.

Те же самые проблемы — привлечение частного капитала, разработка приемлемых стандартов, наем и удержание необходимого персонала — еще больше обостряются в контексте защиты подводной кабельной системы. Главной причиной дополнительных трудностей является масштаб подводной кабельной системы: если CISA изо всех сил пытается заставить американские компании участвовать в ограниченном акте сотрудничества, то любая организация, которой поручено побудить глобальную группу частных и государственных организаций к обмену информацией, скорее всего, столкнуться с еще большими препятствиями.

Усилия по координации деятельности субъектов частного сектора по защите подводных кабелей также осложняются целым рядом специальных региональных комитетов владельцев кабелей, например Ассоциацией подводных кабелей Океании, созданной в 2010 г. и быстро распущенной в 2011 г. Более того, эти организации не всегда поддерживают инициативы национальных правительств по защите подводной кабельной системы. Например, Североамериканская ассоциация подводных кабелей (NASCA) выступила против того, чтобы правительство Канады группировало подводные кабели вместе, чтобы уменьшить вероятность поломки.

Чтобы еще больше усложнить усилия по координации, в то время как CISA может, по крайней мере, использовать тот факт, что частные лица вызвались участвовать в некоторых из его программ, таких как Киберсообщество критической инфраструктуры, противодействие NASCA канадским, а также американским нормам предполагает нерешительность среди кабельных владельцев уступить любой контроль государственным организациям.

Действующие международные законы неадекватно защищают подводную кабельную систему

Помимо объединения глобального набора частных и государственных организаций, попытки защитить подводную кабельную систему должны будут пройти через сложную и устаревшую правовую базу. Большинство стран обращаются к Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву (ЮНКЛОС) для оценки законности действий и политики, связанных с океаном. UNCLOS делит океан на ряд зон в зависимости от расстояния до побережья ближайшей страны. Зоны ближе к побережью страны имеют несколько ограничений на осуществление этой страной своей суверенной власти. Однако, чем дальше зона от этого побережья, тем меньше власти у нации для проявления этой власти.

Этот каркас оставляет значительные пробелы в отношении защиты подводной кабельной системы. В открытом море — самой отдаленной зоне — авторитет любой отдельной страны снижен до такой степени, что неясно, какую политику, если таковая вообще существует, одна страна может в одностороннем порядке проводить для защиты подводных кабелей. И в той мере, в какой страна имеет право обеспечивать соблюдение положений ЮНКЛОС в открытом море, конвенция не предусматривает уголовную ответственность за международную кражу подводных кабелей в этой зоне, оставляя страны без правовых оснований для предотвращения и наказания такой деятельности. Это правда, что статья 113 UNCLOS предусматривает уголовные санкции для тех, кто умышленно или по преступной небрежности повреждает подводные кабели, но страны могут налагать такие санкции только в том случае, если они приняли национальное законодательство, реализующее статью 113, а большинство, включая США, этого не сделали.

В той мере, в какой другие международные соглашения касаются атак на кабели, они также кажутся неподходящими для противодействия современным угрозам подводной кабельной системе. Как резюмировал Хинк, Конвенция 1884 года о защите подводных кабелей, которую США включили в закон, запрещает преднамеренное разрывание кабелей, но этот запрет не применяется в военное время. Последующие международные соглашения, такие как Конвенция об открытом море 1958 года, не предоставили странам больше полномочий для наказания за преднамеренные разрывы подводных кабелей.

В целом, эти договоры делают подводную кабельную систему «хрупкой» в мирное время и предоставляют ей «ненадежную» защиту в военное время, как отмечает Джеймс Краска:

не латать дыры в механизмах правоприменения. Прибрежные штаты, а не федеральное правительство, имеют власть над тремя морскими милями морского дна у своих берегов. Однако внутри этих зон часто есть участки федеральных охраняемых территорий, таких как национальные морские заповедники. Из этого следует, что комплексный подход к защите подводных кабелей, подключенных к США, потребует широкой координации между местными, государственными и федеральными органами, а также частными организациями.

Три рекомендации для администрации Байдена

Учитывая масштабы подводной кабельной системы и величину вреда, который может причинить любое нарушение этой системы, может показаться естественным сосредоточиться на реформах международного масштаба, таких как обеспечение соблюдения или внесение поправок в ЮНКЛОС для повысить безопасность подводных кабелей. Однако, даже если Сенат США ратифицировал ЮНКЛОС (что ему еще предстоит сделать), а Конгресс принял закон, имплементирующий статьи ЮНКЛОС, касающиеся защиты подводных кабелей, у США не хватает средств для эффективного обеспечения соблюдения этих статей. Вдоль береговой линии США просто слишком много кабелей, чтобы создать угрозу правоприменения, достаточную для сдерживания злоумышленников — в отличие от таких стран, как Австралия, которая полагается на воздушное и морское патрулирование для наблюдения за географически сконцентрированными зонами защиты кабелей, кабели в США распределены. вверх и вниз по побережью.

Самые немедленные и эффективные шаги, которые могут предпринять США, включают работу с частными субъектами, чтобы изменить их методы прокладки и мониторинга подводных кабелей.

Во-первых, США должны принять закон, требующий, чтобы все подводные кабели, пересекающие федеральное морское дно, были «темными кабелями». Эта идея, любимая Сунаком, привела к тому, что только частные владельцы и государственные чиновники знали местонахождение подводного кабеля. За счет уменьшения числа сторон, осведомленных о местонахождении важных кабелей, теоретически эти кабели будут сталкиваться с меньшим количеством угроз преднамеренного саботажа.

Во-вторых, США должны координировать свои действия с Международным комитетом по защите кабелей (ICPC), организацией, состоящей из 190 членов, которым принадлежит 98 процентов мировых подводных кабелей связи (из которых 36 организаций базируются в США), для разработки новых стандартов для прокладка кабелей. Хотя кабели размером с садовый шланг могут быть текущей нормой, новый стандарт может включать прокладку только темных кабелей и обязательную лучшую защиту точек выхода кабелей, где кабели выходят на сушу. Необходимость работать в рамках ICPC вытекает из того факта, что прочность кабеля зависит от его самого слабого места, а законы и политика США имеют ограниченную юрисдикцию. Администрация должна работать с Конгрессом, чтобы сделать такую ​​координацию приоритетной.

В-третьих, США необходимо централизовать мониторинг подводных кабелей в рамках одного агентства. В настоящее время ведомство, ответственное за такой мониторинг, зависит от правового статуса рассматриваемого морского дна — результат получается беспорядочным и непрактичным. Например, Национальное управление по исследованию океанов и атмосферы обладает полномочиями в отношении кабелей, проложенных в национальных морских заповедниках, тогда как Федеральная комиссия по регулированию энергетики обладает такими полномочиями в отношении кабелей, проложенных на континентальном шельфе. Несколько других агентств, таких как Федеральная комиссия по связи, также влияют на национальный режим защиты подводных кабелей, выдавая лицензии на кабели. Согласно отчету за 2014 год, опубликованному Советом по безопасности, надежности и взаимодействию в связи, «федеральные агентства, как правило, не координируют свои действия между собой, а также со своими государственными и местными коллегами даже на разовой основе для обеспечения защиты подводных кабелей [.]». США всегда хотят, чтобы частные лица чувствовали себя комфортно, делясь конфиденциальной информацией о своих подводных кабелях с федеральным правительством, тогда им нужно будет показать им, что их информация будет собираться и распространяться таким образом, чтобы сделать ее действенной.